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國家發改委 住建部關于印發《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》的通知

發改環資[2016]2851號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團、黑龍江農墾總局發展改革委，各省、自治區住房城鄉建設廳，北京市城市管理委、天津市市容園林委、上海市綠化市容局、重慶市市政委，計劃單列市城市管理局（市政公用局、城市建設局、市政園林局）：

為統籌推進“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設工作，我們編制完成了《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，現印發你們，請按照執行。

附件：規劃全文

前 言

為貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五 年規劃綱要》和《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，指導各地推進城鎮生活垃圾無害化處理設施建設，國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織編制了《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（簡稱《規劃》）。規劃范圍包括全國（港澳臺地區除外）所有設市城市、縣城及建制鎮。

規劃期限：2016-2020年。 

城鎮生活垃圾無害化處理設施是城鎮發展不可或缺的基礎設施，是人民安全健康生活的重要保障。“十二五”以來，在國務院相 關部門和地方各級人民政府的大力推動下，各地加大資金投入，城鎮生活垃圾無害化處理工作取得了重大進展，垃圾收運體系日趨完善，處理設施數量和能力快速增長，生活垃圾無害化處理率顯著提高。截至 2015 年，全國設市城市和縣城生活垃圾無害化處理能力達到 75.8 萬噸/日，比 2010 年增加 30.1 萬噸/日，生活垃圾無害化處理率達到 90.2%，其中設市城市 94.1%，縣城 79.0%，超額完 成“十二五”規劃確定的無害化處理率目標。但同時也應看到，隨著城鎮化的快速發展和人民生活水平日益提高，我國城鎮生活垃圾 清運量仍在快速增長，生活垃圾無害化處理能力和水平仍相對不足，大部分建制鎮的生活垃圾難以實現無害化處理，垃圾回收利用率有待提高。為此，“十三五”期間應按照公共服務均等化的要求，繼續加大生活垃圾無害化處理能力建設，提升運營管理水平，拓展服務范圍，加快垃圾收運處理領域的市場化進程，推進生活垃圾源頭分類，提高資源化利用水平，最終實現垃圾的減量化、資源化和無害化。

一、總體要求 

（一）指導思想

深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為指導，按照生態文明建設總體要求，加快推進城鎮生活垃圾無害化處理設施建設，提升運營管理水平，推動生活垃圾分類，促進城鄉公共資源均衡配置，為不斷改善城鎮人居環境，提升生態文明建設水平奠定良好基礎。

（二）基本原則

統籌規劃，拓展范圍。合理規劃設施建設，在設市城市和縣城重點布局處理設施，推動共建共享。統籌建設城市、縣城、建制鎮的生活垃圾收運體系，將生活垃圾無害化處理能力覆蓋到建制鎮。

因地制宜，強化監管。針對不同地區實際情況，提前規劃、科學論證，選擇先進適用技術，減少原生垃圾填埋量，加大生活垃圾 處理設施污染防治和改造升級力度，加強運營管理和監督，保障處理設施安全、達標、穩定運行。

分類回收，促進利用。積極推動生活垃圾分類，因地制宜制定分類辦法，完善體制機制，建立分類投放、回收、運輸、處理相銜 接的全過程管理體系，促進生活垃圾回收網絡與再生資源回收網絡銜接，實現源頭減量和資源的最大化利用。

創新驅動，多元協同。大力推行 PPP、特許經營和環境污染第三方治理等模式，鼓勵各類社會資本積極參與城鎮垃圾無害化處理設施的投資、建設和經營。以科技創新為動力，不斷提高生活垃圾 減量化、資源化和無害化處理水平。

（三）主要目標

——到 2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區） 生活垃圾無害化處理率達到 100%；其他設市城市生活垃圾無害化處理率達到 95%以上，縣城（建成區）生活垃圾無害化處理率達到 80%以上，建制鎮生活垃圾無害化處理率達到 70%以上，特殊困難地區可適當放寬。

——到 2020 年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）實現原生垃圾“零填埋”，建制鎮實現生活垃圾無害化處理能力全覆蓋。

——到 2020 年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的 50%以上，其中東部地區達到 60%以上。

——到 2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類；生活垃圾回收利用率達到 35%以上，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系。

——到 2020 年底，建立較為完善的城鎮生活垃圾處理監管體系。

二、主要任務

（一）加快處理設施建設

1.建設任務。合理布局生活垃圾處理設施，尚不具備處理能力的設市城市和縣城要在 2018 年前具備無害化處理能力。建制鎮產生的生活垃圾就近納入縣級或市級垃圾處理設施集中處理，原則上建制鎮不單獨建設處理設施（距離縣市較遠的建制鎮可視具體情況另行考慮）。加快現有設施的改造升級，逐步縮小地區間生活垃圾處理水平差距，加快建立與生活垃圾分類銜接的無害化處理設施。

“十三五”期間，全國規劃新增生活垃圾無害化處理能力 50.97 4 萬噸/日（包含“十二五”續建 12.9 萬噸/日），設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的比例達到 50%，東部地區達到 60%。

2.建設要求。堅持資源化優先，因地制宜選擇安全可靠、先進環保、省地節能、經濟適用的處理技術，嚴格按照相關建設、技術和環保標準進行設施建設，配備完善的污染控制及監控設施。對不達標設施，盡快開展技術改造或關停。 

經濟發達地區和土地資源短缺、人口基數大的城市，優先采用焚燒處理技術，減少原生垃圾填埋量。建設焚燒處理設施的同時要考慮垃圾焚燒殘渣、飛灰處理處置設施的配套。鼓勵相鄰地區通過區域共建共享等方式建設焚燒殘渣、飛灰集中處理處置設施。衛生填埋處理技術作為生活垃圾的最終處置方式，是各地必須具備的保障手段，重點用于填埋焚燒殘渣和達到豁免條件的飛灰以及應急使用，剩余庫容宜滿足該地區 10 年以上的垃圾焚燒殘渣及生活垃圾填埋處理要求。不鼓勵建設處理規模小于 300 噸/日的焚燒處理設施和庫容小于 50 萬立方米的填埋設施。滲濾液處理設施要與垃圾處理設施同時設計、同時施工、同時投入使用，也可考慮與當地污水處理廠協同處置。在充分論證的基礎上，按照《生活垃圾處理技術指南》的要求，條件具備的地區，可開展水泥窯協同處理、飛灰減量化、分類后有機垃圾生物處理等試點示范。 

（二）完善垃圾收運體系 

1.建設任務。城市建成區應實現生活垃圾全收集，建制鎮應建立完善的生活垃圾收運系統，交通便利、經濟發達地區要通過以城帶鄉等多種渠道進一步擴大生活垃圾收集覆蓋面，加大收集力度。 

建立與生活垃圾分類、回收利用和無害化處理等相銜接的收運體系。結合垃圾分類工作的開展，積極構建“互聯網+資源回收”新模式，打通生活垃圾回收網絡與再生資源回收網絡通道，整合回收隊伍和設施，實現“兩網融合”。“十三五”期間，新增收運能力 44.22 萬噸/日。 

2.建設要求。統籌布局生活垃圾轉運站，淘汰敞開式收運設施，減少生活垃圾收運過程中的二次污染。加強生活垃圾轉運站升級改造，在城市建成區推廣密閉壓縮式收運方式，大中型城市要在“十三五”期間全部實現密閉化收運。 

特大城市和大城市要按標準建設與處理設施相配套的大中型垃圾轉運站，按照轉運量與運輸距離合理配置收運車輛，鼓勵區域內車輛統籌，可考慮采用第三方外包方式運輸。建制鎮要根據地區人口、垃圾產生情況以及收集頻次合理配備垃圾收運設施。研究運用物聯網技術探索路線優化、成本合理、高效環保的收運新模式。開展生活垃圾分類的城市，應配備滿足分類品種需求、密封性好、標識明顯、節能環保的專用收運車輛，有效保障城市生活垃圾的分 類收集和運輸。 

（三）加大存量治理力度 

1.建設任務。對因歷史原因形成的非正規生活垃圾堆放點、不達標生活垃圾處理設施以及庫容飽和的填埋場進行治理，使其達到標準規范要求。非正規生活垃圾堆放點整治，要在環境評估的基礎上，優先開展水源地、城鄉結合部等重點區域的治理工作。對于滲濾液處理不達標的生活垃圾處理設施，要盡快開展改造工作，未建滲濾液處理設施的要在兩年內完成建設；對具有填埋氣體收集利用價值的填埋場，開展填埋氣體收集利用及再處理工作；對于庫容飽和的填埋處理設施，應按照相關要求規范封場。在確保安全環保的前提下，可考慮對庫容飽和的填埋場土地開展復合利用。“十三五” 期間，預計實施存量治理項目 803 個。

2.建設要求。非正規生活垃圾堆放點的治理，應結合其規模、設施狀況、場址地質構造、周邊環境條件、修復后用途等，因地制宜制定治理方案，對堆體整形、填埋氣收集與處理、封場覆蓋、地表水控制、滲濾液收集處理和其他附屬工程等提出措施。在不達標 處理設施的升級改造和庫容飽和的垃圾填埋場封場過程中，應設置有效的滲濾液收集導排設施，并及時收集利用填埋氣，減少溫室氣體排放。 

（四）推進餐廚垃圾資源化利用與無害化處理 

1.建設任務。繼續推進餐廚垃圾無害化處理和資源化利用能力建設，根據各地餐廚垃圾產生量及分布等因素，統籌安排、科學布局，鼓勵使用餐廚垃圾生產油脂、沼氣、有機肥、土壤改良劑、飼料添加劑等。鼓勵餐廚垃圾與其他有機可降解垃圾聯合處理。到“十三五”末，力爭新增餐廚垃圾處理能力 3.44 萬噸/日，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系。

2.建設要求。根據當地餐廚垃圾產生規模、組分和理化性質，科學選擇成熟可靠的處理工藝路線和技術設備，可選擇肥料化、飼料化（飼料添加劑）、能源化等工藝，工藝選擇須符合《餐廚垃圾處理技術規范》等要求。建立臺賬登記制度，提高餐廚垃圾集中收集率和收運體系覆蓋率。按規定及時收運餐廚垃圾，防止餐廚垃圾收運過程產生環境污染。強化產品應用管控，加強對餐廚垃圾資源化利用產品的質量監管和流向監控，嚴格規范餐廚垃圾肥料化和飼料化產品的銷售、使用。

（五）推行生活垃圾分類 

1.建設任務。大力推動生活垃圾分類，結合各地實際，合理確定垃圾分類范圍、品種、要求、方法、收運方式，形成統一完整、協同高效的垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置的全過程管理體系。科學設定垃圾分類類別，鼓勵對廚余等易腐垃圾進行單獨分類。完善垃圾分類與再生資源回收投放點，建立分類回收與廢舊物資回收相結合的管理和運作模式。 

2.建設要求。開展垃圾分類的城市要結合現有終端處理設施，確定切實可行的生活垃圾分類方法，按照先易后難、循序漸進的原則大力推進。垃圾分類設施要與回收利用、收集運輸、處理處置系統銜接匹配。廚余等易腐垃圾宜采用生物處理技術。整合生活垃圾回收網絡與再生資源回收網絡，加強對低價值可回收物回收利用企業的政策扶持，促進垃圾分類從粗分到細分的提升，達到生活垃圾減量、再生資源增量的目的。

（六）加強監管能力建設

1.建設任務。應充分利用數字化城市管理信息系統和市政公用設施監管系統，完善生活垃圾處理設施建設、運營和排放監管體系。加強對生活垃圾焚燒處理設施主要污染物的在線監控，監控頻次和要求要嚴格按照國家標準規范執行。 

2.建設要求。加強城鎮生活垃圾無害化處理設施建設和運營信息統計。重點推進對焚燒廠主要設施運行狀況等的實時監控。加強對焚燒設施煙氣排放情況、焚燒飛灰處置達標情況、衛生填埋場滲濾液滲漏情況、填埋氣體排放情況的監測以及填埋場監測井的管理 和維護。 

三、投資估算和資金籌措

（一）投資估算

“十三五”期間全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約 2518.4 億元。其中，無害化處理設施建設投資 1699.3 億元，收運轉運體系建設投資 257.8 億元，餐廚垃圾專項工程投資 183.5 億元，存量整治工程投資 241.4 億元，垃圾分類示范工程投資 94.1 億 元，監管體系建設投資 42.3 億元。

（二）資金籌措

切實落實地方各級人民政府主體責任，加大投入力度，建立穩定的資金渠道，確保完成規劃確定的各項建設任務。同時，積極引導并鼓勵各類社會資本參與垃圾處理設施的建設，國家將根據規劃任務和建設重點，繼續對設施建設予以適當支持，重點支持采用焚燒等資源化處理技術的設施和貧困地區處理設施建設。對暫未引入市場機制運作的城鎮垃圾處理設施，要進行政策扶持、投資引導、適度補貼，保障設施的建設和運營。

四、保障措施

（一）完善法規標準

建立健全生活垃圾處理相關法律法規，完善相關標準體系。研究完善城鎮生活垃圾處理統計指標體系。研究提出垃圾焚燒處理設施建設項目環境社會風險防范與化解工作指南，做好防范和化解社會風險工作。研究制定餐廚垃圾資源化利用條例。制定生活垃圾分類目錄和細則，完善生活垃圾分類、回收利用、收集運輸、設施建 設等相關標準和規范。 

（二）加大政策支持

完善垃圾處理收費制度。各地根據經濟發展情況，合理確定收費標準，有條件的地區收費標準應覆蓋垃圾收集、清運及處理處置成本。積極探索計量化、差別化收費方式。落實對垃圾處理相關企業稅收優惠政策。加強生活垃圾處理設施和監測設施運行的經費保障，征收的生活垃圾處理費全部專項用于生活垃圾處理設施和監測設施的建設和運營，在征收的處理費無法滿足處理和監測設施正常運行時，地方政府要積極采取措施適當補償。各地要對生活垃圾處理設施建設的規模、布局和用地進行統籌安排并組織編制專項規劃，納入土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃和近期建設規劃。

（三）建立多元機制

加快生活垃圾處理產業化發展、社會化運作，建立多元化投入機制。完善以公共財政為主導的城鎮垃圾處理設施建設投資體制，逐步形成“政府引導、社會參與、市場運作”的多元化投資機制。鼓勵跨地區、跨部門的合作，培育和發展專業化、規模化的垃圾處理企業，進一步完善市場準入制度。加快政府和社會資本合作（PPP）模式在生活垃圾處理領域的應用。

（四）強化創新引領

把生活垃圾處理技術納入國家相關科技支撐計劃，加強對垃圾資源化利用、分類處理、清潔焚燒、二噁英控制、飛灰安全處置等關鍵性技術和標準的研究。加快生活垃圾處理技術創新、示范和推廣應用，組織實施關鍵技術與設備研發及關鍵裝備產業化示范工程。加快利用先進適用技術改造現有生活垃圾處理設施，積極推廣“互聯網+資源回收”等新模式。圍繞生活垃圾處理和監測設施的建設、運營管理，加強專業技術人才、管理人才建設培養，大力發展職業 教育和崗前、崗中職業培訓，提高從業人員的文化水平和職業技能水平。

（五）加強宣傳引導

綜合運用傳統媒體和新媒體手段，搭建多層次多方位的信息渠道，大力宣傳城鎮生活垃圾處理的各項政策措施及其成效，及時全面客觀報道有關信息，形成有利于推進城鎮生活垃圾處理工作的輿論氛圍。積極開展多種形式的宣傳教育，倡導綠色健康的生活方式，普及垃圾分類的科學知識，推進生活垃圾分類和回收利用，引導全民樹立“垃圾減量從我做起、垃圾管理人人有責”的觀念。強化國民教育，著力提高全體學生的垃圾分類和資源環境意識。 

（六）強化監督管理

落實黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法，提高地方政府領導責任意識。強化垃圾處理設施運行監管，對故意編造、篡改排污數據的違法企業，依法加大處罰力度。推動垃圾處理設施建設和運營信息公開，垃圾處理設施運營單位應依法向社會公開主要污染物名稱和排放濃度等信息，制定應急預案，有效應對設施故障等突發事件。對垃圾滲濾液、焚燒煙氣等監測不達標的處理設施，依法及時關停整頓。嚴格按照危險廢物管理制度要求，加強對飛灰產生、利用和處置的執法監管。加強公眾監督，完善公眾參與和政府決策機制，健全居民訴求表達、受理調查和解決回復等機制。

五、規劃組織實施

城鎮生活垃圾無害化處理設施建設工作由省級人民政府負總責，市、縣級人民政府負責具體實施。各省（區、市）和計劃單列市人民政府要制定本地區城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃，對所屬城市人民政府實行目標責任制管理，加強監督指導。要將《規 劃》執行情況作為市、縣級人民政府目標責任考核和領導干部綜合 評價的重要內容。重點流域有關省（區、市）和計劃單列市人民政府有關部門在《規劃》實施過程中要加強與《“十三五”重點流域水環境綜合治理建設規劃》銜接。

有關部門要各司其職，加強協調、密切配合，共同研究制定有利于《規劃》執行的相關政策和措施。發展改革委將繼續安排城鎮污水垃圾處理設施建設專項中央預算內投資支持設施建設。住房城鄉建設部將對各地實施《規劃》加強指導。發展改革委、住房城鄉建設部將加強對《規劃》實施情況的評估和監督檢查，推動規劃各項任務順利實施。